به گزارش آژانس رویدادهای مهم نفت و انرژی " نفت ما " ،  مرکز پژوهش های مجلس اعلام کرد: به دلیل حساسیتی كه صنعت نفت دارد و كوچكترین خطا، آثار زیانبار گستردهای به دنبال دارد، مدیران ریسك جایگزینی کالای خارجی به کالای ایرانی حتی در مواردی كه کالای مذكور استانداردهای لازم را داشته باشد را نمیپذیرند.
 
  مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی با انتشار گزارشی با موضوع چالش ها و راهکارهای رونق تولید در بخش نفت و گاز، به بررسی وضعیت توان داخل در صنعت نفت و گاز کشور پرداخت.

چالشها و موانع موجود در توسعه ساخت داخل صنعت نفت و گاز کشور  از دیدگاه بازوی کارشناسی مجلس عبارتست از:

1- عدم قابلیت اجرایی قوانین مصوب در حوزه نفت: قابلیت اجرا و شیوه نظارت بر اجرای برخی از قوانین در حین تدوین و تصویب در نظر گرفته نمی‌شود و حالت ارشادی دارند، لذا این نوع قوانین پس از تصویب ضمانت اجرایی نداشته و در نهایت اجرا نمی‌شود. به عنوان مصداق، ماده (12) قانون «رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور» و آیین نامه مرتبط با آن است که عملا تنها در صنعت نفت قابل اجرا بوده و در سایر بخشها قابل اجرا نیست. همچنین نبود ضمانت اجرایی در قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازهای کشور و تقویت آنها در امر صادرات و اصلاح ماده (104) قانون مالیاتهای مستقیم از جمله مشکلات غیر قابل اجرایی بودن آن بود که در اصلاحیه اخیر این قانون در قالب ماده (22) جرائم در دو بخش (پیمانکار و کارفرما) به تفکیک تعیین شده است. علاوه بر آن پس از آسیب شناسی قانون قدیمی، در طرح جدید فصلی مجزا به نام نظارت و بازرسی دیده شده است.

2- نبود مکانیسم و متولی نظارت بر اجرای قوانین و مقررات حمایت از ساخت داخل: در ایران به موضوع تنظیم گری و ایجاد نهاد تنظیم گر که در فصل نهم قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی و اصلاحات بعدی آن پرداخته شده است توجه لازم نشده است. در این مسیر با فقدان چارچوب نظری متناسب با ویژگیهای اقتصاد ایران در عرصه تنظیم گری مواجه هستیم. برای مثال بسیاری از نهادهای دولتی در کشور ما خصوصاً وزارتخانه های مرتبط، آمادگی و علاقه ای به تفویض اختیارات خود به نهادهای تنظیم گر مستقل از قوه مجریه ندارند. حال آنکه یکی از مهمترین ویژگیهای نهادهای تنظیم گر در هر کشور، مستقل بودن آن از دولت و فشارهای سیاسی است. به طور مثال خلاء وجود نهاد تنظیم گر مقررات که منافع تولیدکننده، مصرفکننده و دولت را در وضعیت انحصار طبیعی مورد توجه قرار دهد، وجود ندارد تا فعالیتهای دولت، نهادها و بخش خصوصی را برای تعقیب اهداف همسو کند. در چنین شرایطی روابط به صورت نامناسب شکل میگیرد و منابع به شکل بهینه اختصاص پیدا نمیکند.

3- نبود رویکرد حمایتی از ساخت داخل در مدیران دولتی: در بین مدیران صنعت انرژی و هایتک به دلیل بالا بودن سطح استانداردها، نسبت به تولیدات ساخت داخل قدری شک و تردید وجود دارد و این باعث شده است بسیاری از کالاهایی که در صنعت نفت وگاز استفاده میشود و مشابه داخلی دارد یا توان تولید آن در داخل وجود دارد، از آنها خریداری نشود. از طرفی به دلیل حساسیتی که این صنعت دارد و کوچکترین خطا، آثار زیانبار گستردهای به دنبال دارد، مدیران ریسک جایگزینی کالای خارجی به کالای ایرانی را نمیپذیرند. حتی در مواردی که کالای مذکور استانداردهای لازم را داشته باشد و تستهای آزمایشگاهی معتبر دنیا را با موفقیت گذرانده باشد. البته این موضوع در ماده (9) قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی در قالب بیمه تضمین عملکرد (Insurance Guarantee Performance )به آن توجه شده است.

علاوه بر این به منظور جلوگیری از واردات برخی تجهیزات دارای مشابه داخلی از خارج کشور لازم است کمیته ماده (1) سازمان توسعه و تجارت شناخت و اشراف کامل به تجهیزات و کالاهای مورد نیاز داخلی داشته باشد و با استفاده از اطلاعات انجمن های ساخت و تجهیزات و دیگر انجمن های مربوطه رسمی نسبت به تکمیل اطلاعاتشان برای ساخت داخل و تعیین تعرفه اقدام کنند. با وجود اینکه طی سالیان اخیر مکانیسم های مناسبی جهت جلوگیری از واردات بی رویه کالاها بالاخص اقلام و تجهیزاتی که دارای مشابه داخلی هستند به کار گرفته شده است، گاهاً برخی از کالاها و تجهیزات بدون در نظر گرفتن امکان تولید آنها در داخل کشور، از خارج کشور وارد و در پروژه ها مورد استفاده قرار میگیرند.

4- تحریم‌ها: یکی از بخشهای مهم تأثیرگذار در توسعه ساخت کشور، شرایط بین المللی و سیاسی حاکم است که بر روی عملکرد اکثر زیرسیستمها اثر گذاشته است. ابعاد گسترده تحریمها در بسیاری از بخشهای کشور مشکلات عدیده ای را به وجود آورده است. از جمله چالشهای ناشی از تحریمها در صنعت نفت و گاز کشور میتوان به مشکلات واردات مواد اولیه خاص، اعمال جریمه های تأخیر علیرغم طولانی بودن فرایند واردات کالا در شرایط تحریم، تحریم بانکها و مشکلات ارتباط با بانکهای خارجی، عدم تمدید مدت پیمانها در زمانهایی که تأخیر مربوطه ناشی از تأثیر تحریمهاست. در خصوص تمامی این موارد در دیگر چالشها مفصلا بحث شده است.

5- مشکلات حوزه ارز و نوسانات قیمت ارز: بازار ارز طی سال 1397 دستخوش تغییرات و نابسامانیهای زیادی قرار گرفته است. تأثیر منفی جهش ارزی بر فرایند تولید، ایجاد محدودیت در زمان برگشت ارز حاصل از صادرات کالا به چرخه اقتصادی، اخذ مابه التفاوت نرخ ارز زمان پرداخت و نرخ ارز بازار در زمان ترخیص از جمله مشکلات ایجاد شده در حوزه ساخت داخل و رونق تولید در کشور است. از محل پروژههای ده کالایی مورد نیاز صنعت نفت (اقلام دهگانه) که در سال 1393 به تصویب هیئت وزیران نیز رسید، تاکنون 50 فقره قرارداد برای 6 پروژه منعقد شده است که تشریفات برگزاری مناقصات آنها در سال 1393 و 1394 انجام پذیرفته است، اما قراردادها در سال 1394 یا 1395 نهایی شده است. بدیهی است یکی از ملاک های اصلی در برآورد قیمت و ارائه پیشنهاد از طرف سازندگان ملاک نرخ ارز بوده است. نظر به اینکه سازندگان در دوره زمانی پس از عملیاتی شدن قراردادها، موضوع تکمیل و توسعه فناورانه و تکنولوژیک مورد نیاز (مطابق با نقشه راه ضمیمه قراردادها) را در دستور کار خود قرارداده اند، تأمین مواد اولیه مورد نیاز جهت اجرای قراردادها با تأخیر 1 تا 5/1 سال مواجه شده است. در نتیجه از اواخر سال 1396 زمانی که عملا فرایند درخواست مواد اولیه و تولید در دستور کار سازندگان قرار گرفت، آنها با مشکلات عدیدهای ناشی از افزایش و نوسانات شدید نرخ ارز مواجه شدهاند. از جمله این مشکلات، پایین بودن نرخ تعدیل است. نرخ تعدیل بر اساس بخشنامه سازمان که بین 10 تا 60 درصد متناسب با ماه های مختلف قابل محاسبه است که پاسخگوی رشد 300 درصدی قیمت مواد اولیه نیست.

یکی دیگر از شاخص ترین مشکلات سازندگان داخلی در شرایط فعلی موضوع اسناد مثبته است، به این ترتیب که وقتی یک شرکت سازنده داخلی در یک مناقصه بین المللی برنده و قرارداد ارزی مابین این شرکت و شرکت ملی نفت ایران منعقد میشود، بی شک پرداختی ها میبایست به صورت ارزی باشد. اما براساس اعلام بانک مرکزی پرداخت ارزی فقط در صورت ارائه اسناد مثبته (برگه سبز گمرکی و ...) انجام میگیرد. حال آنکه کالا به طور کامل در داخل ساخته شده و فقط درصد بسیار ناچیزی از مواد اولیه آن وارداتی است. حال آنکه طبق قانون بانک مرکزی، به منظور ممانعت از قاچاق کالا، دولت به سازندگان و یا فروشندگان داخلی در صورت داشتن اسناد مثبته ارز پرداخت میکند.

از سوی دیگر، نحوه تسویه حساب قراردادهای ارزی با سازندگان داخلی زمانی که در مناقصه بین المللی برنده میشوند، براساس نرخ تسعیرارز 4200 تومان در نظر گرفته میشود. لذا، با توجه به افزایش قیمت ارزدر بازار آزاد و اختالف زیاد آن با نرخ دولتی، شرکتهای سازنده با ضرر هنگفتی رو به رو میشوند. برای حل این مسئله و به منظور حمایت از شرکتهای داخلی در برابر نوسانات قیمت ارز، وزیر نفت در سال 1393 بخشنامهای ابلاغ کردند مبنی بر اینکه پرداخت تعهدات ارزی به سازندگان داخلی میبایست بر اساس میانگین ده روز آخر نرخ صرافیها صورت پذیرد، اما مشکل از آنجایی آغاز شد که از سال 1397 بانک مرکزی اعلام کرد که نرخ پرداخت در برابر تعهدات ارزی به سازندگان داخلی فقط بر مبنای نرخ تسعیر ارز 4200 تومان است که توسط بانک همچنین تعهدات ارزی شرکتهای سازنده در معاملات برون مرزی های عامل (از جمله بانک تجارتی ایران و اروپا) انجام میشد هم اکنون در شرایط تحریمی فعلی متوقف شده است و شرکتهای ایرانی ناگزیر به بهره گیری از مؤسسات اعتباری- مالی واسطه ای هستند لذا این امر موجب هزینه مضاعف 7 الی 15 درصدی برای سازندگان داخلی میشود و این ضرر و زیان را بخش خصوص به تنهایی متحمل میشود.

6- چالش های ساختاری: از جمله چالشهای ساختاری، نبود رویه ای نظام مند در وزارت صمت جهت شناسایی ظرفیتهای ساخت تولید داخل بوده است. برای رفع این موضوع، در قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی در قالب ماده (4) وزارت صمت موظف شده از محل اعتبارات داخلی و با استفاده از سامانههای موجود، سامانه متمرکزی را جهت درج فهرست توانمندیهای محصولات داخلی ساماندهی نماید. این سامانه جامع شامل توانمندیهای تولید داخلی، شرکتهای ساخت داخل، میزان ساخت داخلی قطعات و غیره است که کمک شایانی در جهت شناسایی ظرفیتهای ساخت تولید داخل و توسعه و نگهداشت آن متناسب با نیازهای کشور است.

شایان ذکر است عدم اجرای صحیح قوانین موجب نبود رابطه منطقی و شفاف فیمابین وزارت صمت با سایر وزارتخانه ها و انجمنهای تخصصی (در اخذ استعلامات توان ساخت داخل جهت واردات تجهیزات و ماشین آلات) شده است. در ماده (2) قانون بهبود مستمر کسبوکار، دولت مکلف شده است که در مراحل بررسی موضوعات مربوط به محـیط کسـب وکـار بـرای اصالح و تدوین مقررات و آییننامه ها، نظر کتبی اتاقها و آن دسته از تشکلهای ذیربطی که عضو اتاقها نیسـتند، اعـم از کارفرمایی و کارگری را درخواست و بررسی کند و در صورت صالحدید آنان را به جلسات تصمیم گیری دعوت نماید. همچنین با توجه به ماده (3) همین قانون، دستگاههای اجرایی مکلفند هنگام تدوین یا اصلاح مقررات، بخشنامه‌ها و رویه های اجرایی، نظـر تشکلهای اقتصادی ذیربط را استعلام کنند و مورد توجه قرار دهند.

7- مشکلات گمرکی و ترخیص کالا: برخی از سازندگان و تولیدکنندگان داخلی بعضاً در زمینه انجام تشریفات واردات و ترخیص مواد اولیه، کالاهای نیمه ساخته و تجهیزات ضروری از خارج کشور بالاخص در شرایط کنونی (که متأثر از محدودیتهای مالی و بازرگانی ناشی از تحریمهاست)، با مشکلات و موانعی مواجه شده اند که ذیلا به برخی از آنها اشاره میشود:
1- تهیه و تکمیل اسناد مورد نیاز جهت انجام تشریفات ترخیص بالاخص تهیه گواهی مبدا
2-تغییرات وتنوع زیاد بخشنامه های ارزی مرتبط با واردات کالا با توجه به اینکه برخی از کالاها دارای تاریخ مصرف کوتاه مدت بوده و یا دارای ضرورت کاربری در یک بازه خاص هستند، عدم ترخیص آنها در مدت زمان معین باعث از بین رفتن و یا صدمه دیدن کالاها و متضرر شدن واردکنندگان و از بین رفتن سرمایه های ملی میشود. از دیگر مسائل گمرکی در شرایط کنونی این است که واردات از طریق شرکتهای واسطه ای صورت میگیرد که این شرکتها امکان تهیه و صدور گواهی مبدأ را ندارند و در صورت عدم ارائه گواهی مبدأ به گمرکات، واردکنندگان ملزم به سپردن تضامین کلان به گمرکات می‌شوند.

8- مشکلات بانکی: تعدد و ناهماهنگی بخشنامه ها و دستورالعملهای صادره به خصوص بخشنامه های مرتبط با حوزه واردات کالا (انجام تعهدات، پیش پرداخت) از مشکلات پیمانکاران و سازندگان داخلی است. برای مثال، حدود 10 ماه است که تعداد 9 مته توسط شرکت ابزار برقی وارد گمرک ایران شده است، لکن تاکنون اجازه ترخیص به آن داده نشده است. طبق بررسی به عمل آمده 10 درصد از مبلغ ال سی، با ارز 4200 تومانی بوده و علیرغم اینکه در شرایط ال سی نیز قید شده است که کالا باید حداکثر ظرف 180 روز وارد ایران و ترخیص شود. این در حالی است که فرایند مذکور طی 89 روز انجام شده، اما بانک حاضر به معامله اسناد نشده و تحویل اسناد را به دلیل صدور بخشنامه جدید از طرف بانک مرکزی منوط به تسویه مابه التفاوت نرخ ارز بر اساس نرخ نیما نموده است.

مشکلات سازندگان داخلی در نحوه تهیه و تسلیم تضامین ارزی موردنیاز برای انجام تعهدات قراردادی یکی از چالشهای این بخش است. با وجود اینکه تبصره ذیل ماده (9) آیین نامه تضمین معاملات دولتی شماره 123402/ت 50659 مورخ 22/9/94 مصوب هیئت وزیران، اشخاص ایرانی مجازند به جای ضمانتنامه های ارزی، ضمانتنامه ریالی بانکی بر اساس نرخ تسعیر بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران (زمان تسلیم) ارائه نمایند. متأسفانه به دلیل تغییرات در سیاستهای ارزی بانک مرکزی و تعدد بخشنامه های صادره، در خصوص نرخ تسعیر ریالی مالک عمل برای ضمانتنامه انجام تعهدات ابهام وجود دارد. شایان ذکر است در حال حاضر ضمانتنامه ارزی به صورت conditional صادر میشود. مبنی بر اینکه در صورت مطالبه، معادل ریالی پرداخت میشود. صدور ضمانتنامه مشروط در تعارض با قانون برگزاری مناقصات و آیین نامه تضمین معاملات بوده و مورد تأیید امور سندرسی شرکتها قرار نمی گیرد.

9- فرایندهای مرتبط با ورود مواد اولیه و تجهیزات مورد نیاز صنعت نفت: مشکلات در خصوص ثبت سفارش، تأمین ارز و واردات مواد و تجهیزات مورد نیاز از خارج کشور از جمله مشکلات پیمانکاران و سازندگان این بخش است. علاوه بر اینکه در حال حاضر به دلیل محدودیتهای بازرگانی و بانکی ناشی از تحریمهای اعمال شده، گشایش اعتبار اسنادی برای بخش ارزی قراردادهای منعقده با سازندگان جهت ورود مواد اولیه میسر نیست، سازندگان طرف قراردادهای ارزی و ریالی و به طور کلی تأمین کنندگان طرف قرارداد با شرکتهای زیرمجموعه شرکت ملی نفت ایران در فرایند ثبت سفارش مواد اولیه و تجهیزات و نحوه تأمین ارز مورد نیاز با مشکالت عدیدهای مواجه شده اند.

10- چالش وندورلیستها: از جمله مشکالت پیمانکاران و سازندگان صنعت نفت و گاز کشور موضوع زمانبر و طوالنی بودن فرایند ثبت در وندورلیست، عدم ثبت در وندورلیست علیرغم سوابق گذشته، ورود شرکتهای چینی و ترکیهای به وندورلیست شرکتهای نفت و گاز است. در قالب ماده (4) قانون حداکثر مقرر شده است وزارت صمت از محل اعتبارات داخلی و با استفاده از سامانههای موجود، سامانه متمرکزی را جهت درج فهرست توانمندیهای محصوالت داخلی ساماندهی نماید. سپس با رعایت مواد (2) و (3) قانون بهبود مستمر محیط کسب وکار و دریافت نظرات اتاقها، کانون عالی انجمنهای صنفی کارفرمایی ایران و دیگر تشکلهای سراسری کارفرمایی و کارگری، ظرف مدت چهار ماه پس از لازم الاجرا شدن این قانون اقدام به درج فهرست توانمندیهای محصولات داخلی، ظرفیت و اسامی تولیدکنندگان کالاها و عرضه کنندگان خدمات، پیمانکاران طراحی- ساخت، فناوریهای داخلی و رتبه بندی در سامانه متمرکز نماید. اطلاعات این سامانه باید به صورت مستمر روزآمد و در دسترس عموم باشد.

همچنین در باب نگرانی پیمانکاران و سازندگان داخلی از ورود شرکتهای چینی و ترکیهای به وندور لیست شرکتهای نفت وگاز، باید گفت که با لحاظ شدن مواد (4) و (5) قانون حداکثر و ایجاد سازوکار اجرایی که ملزم شده است ارجاع کار توسط دستگاهها صرفاً به مؤسسات و شرکتهای ایرانی ثبت شده در فهرست توانمندیهای مندرج در سامانه متمرکز ماده (4) باشد. در غیر این صورت و نیاز به استفاده از مشارکت ایرانی- خارجی (با سهم شرکت ایرانی حداقل پنجاه ویک درصد 51%) مجاز خواهد بود.

11- عملیاتی نبودن، زمانبر بودن و ریسک بالای ابطال قراردادها و انعقاد قراردادهای جدید: نوسانات در برخی متغیرهای کلان اقتصادی باعث شد انجام بسیار از پروژه ها از توجیه پذیری لازم برخوردار نباشد و ابطال قراردادها و انعقاد قراردادهای جدید راه حل پیشنهادی از طرف کارشناسان سازمان برنامه و بودجه برای جبران ضرر و زیان مالی سرمایه گذاران بوده است. حال آنکه ابطال قرارداد و بستن قراردادهای جدید نیاز به تشریفات زیاد و یا برگزاری مناقصه مجدد دارد که این خود خالی از ریسک نیست؛ زیرا در صورت برگزاری مناقصه جدید، با توجه به امکان برنده شدن شرکت دیگر، فعالیتها وهزینه های شرکت قبلی که تا به آن زمان متقبل شده است، از بین رفته و شرکت دچار ضرر و زیان جبران ناپذیری میشود.

منبع: فارس